Misión Posible
Bien, ahora conocemos algunos de los pro y contra de las distintas formas de identificar y autenticar los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Electrónicas.
Pero ¿cómo sabemos que el portal que estamos visitando es de verdad el portal de mi Ayuntamiento? ¿No estaremos dando nuestros datos a un impostor, que aprovechará nuestros datos para perjudicarnos?
Para intentar dar una respuesta a estos temores, nada infundados, el art. 13.3 de la Ley 11/2007, elenca una serie de medidas que permitirán que los portales de la Administración nos digan quiénes son y nosotros, los usuarios, nos podremos fiar.
Sin entrar en consideraciones de carácter técnico, que no están a mi alcance, podríamos decir que una Web de una Administración es la que dice ser si, pinchando en el icono del candado que aparece abajo a la izquierda, nos aparece el certificado de seguridad que autentifica esa página.
Además, deberemos ir a verificar que el certificado que está asociado a la Web está todavía vigente.
Una vez más, toda seguridad aplicada a las relaciones entre Administraciones y ciudadanos, puede resultar inútil si no enseñamos a los usuarios a tomar las debidas precauciones y así verificar la identidad y autenticidad de las partes.
Seguimos con el análisis de cómo puede un ciudadano decirle a la Administración quién es y que ésta dé por válidos los documentos presentados por el ciudadano.
A parte del e-DNI y de las firmas electrónicas avanzadas, basadas en certificados electrónicos reconocidos, existe, según el art. 13.2.c de la Ley 11/2007 también la posibilidad utilizar claves concertadas entre el ciudadano y la Administración. Se trata, en sustancia, de que una Administración conceda a cada ciudadano un nombre de usuario, asociado a una contraseña.
Estas dos coordenadas se incluirán en un registro, mantenido por la Administración, que almacenará también una serie de informaciones conocidas por ambas partes.
Se trata, en este caso, de un sistema no criptográfico de identificación, sencillo, barato y … ¿seguro?
Pues, es evidente que el sistema es sencillo, muy parecido al sistema usado por las entidades financieras para permitir operar a sus clientes a través de la banca electrónica. La Administración sólo deberá mantener un registro con todas las coordenadas y asociar éstas a un listado de ciudadanos. De ahí, también el reducido coste económico.
Este sistema tiene a su favor también el hecho de que no introduce en las relaciones con los ciudadanos elementos nuevos (e-DNI, lectores de tarjetas, etc.) y que los ciudadanos pueden usar una herramienta cuya eficacia ya han podido comprobar en sus relaciones con los bancos. Indudablemente, este hecho aumentará la confianza entre los usuarios.
Además, hay que añadir que este sistema es tecnologícamente neutral. Quiero decir que, independientemente de la tecnología usada, tanto por el ciudadano como por la Adminsitración, se identifica fehacientemente a las partes.
¿Todo perfecto, entonces? Como siempre, hay barreras que pueden entorpecer este sistema.
Para empezar, la Administración tiene que mantener unos estándares de seguridad muy altos para con los registros que almacenan estas claves (usuario/contraseña). Una pérdida de estos datos pondrá al descubierto los datos de todos los administrados. Si pensamos a los recientes casos del Reino Unido, podemos entender fácilmente el riesgo que se corre.
He leído hace poco un refrán estadounidense que, traducido, sonaría más o menos: “La fama se te acerca a pié, pero se aleja a caballo“. Reconozco que la traducción no es muy feliz, pero da la idea de lo difícil que es generar la confianza y de lo fácil que es perderla.
Otro inconveniente es que, una vez más, obliga al ciudadano a desplazarse físicamente a cada Administración con la que quiere mantener contactos, para inscribirse en el registro y recibir su usuario y contraseña. Este inconveniente, en realidad, se puede trasformar en ventaja si la Adminsitración aprovecha el momento del registro para proceder a la formación de los ciudadanos, quizás entregando un pequeño manual, al estilo de “La Administración a su servicio: aprenda cómo“.
Queda el último, hasta la fecha, inconveniente, que es … el mismo ciudadano.
¿Cuántos de nosotros tenemos el mismo PIN para nuestras tarjetas de crédito? ¿Cuántos de nosotros cambiamos con regularidad las varias contraseñas que utilizamos decenas de veces al día? Pocos, ¿verdad?
Ahí está el peligro: que seamos nosotros, los ciudadanos, quienes descuidemos la seguridad en las relaciones con la Administración.
P.S. Parece que hay novedades sobre el SIGEM. Prometo avanzar más detalles en breve.
En este post intentaré seguir con los métodos para que los proyectos de implantación de e-Administración sean útiles para los ciudadanos.
¿Qué herramientas tenemos como ciudadanos para presentarnos delante de la Administración y que ésta nos reconozca?
Una de las maneras, analizadas en el anterior post, es el e-DNI, pero no es el único, ya que podremos usar “sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certficado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas” (Art. 13.2.b Ley 11/2007).
¿Es verdaderamente útil? Desde luego, esta opción tiene muchas ventajas, ya que cualquier ciudadano puede dirigirse a una autoridad certificadora y, sin costes, hacerse con una e-firma. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana existe una entidad pública que emite certificados de firma digital, admitidos por todas las administraciones públicas de la comunidad.
Y aquí está su ventaja y su posible desventaja. Quiero decir que el ciudadano puede tener este certificado, plenamente válido para poder realizar trámites administrativos ante las administraciones de su comunidad (la Valenciana, pongamos el caso), pero no serviría para presentar una instancia ante el Ministerio de Administraciones Públicas en Madrid.
De ahí el peligro de obligar al ciudadano a tener una serie de e-firmas, para relacionarse con las distintas administraciones. Y si da pereza proceder a cambios en las gestiones administrativas tradicionales, más nos dará si tendremos que hacernos con un arsenal de distintas firmas, recordar para qué administración es necesaria cada una de ellas, dónde guardarlas, etc.
Con eso no quiero decir que esta medida no sea buena (contrariamente a lo que expresaba en el caso de los e-DNI, que es claramente discriminatoria), si no que tendremos que acostumbrarnos a usar otro entorno; eso sí, dependeremos de la decisión unilateral de cada administración para saber si nos aceptan nuestra e-firma.
Los proyectos de implantación de e-Administración deberían centrarse en ser útiles para los ciudadanos. No plantear estos proyectos con este enfoque puede llevar a errores que pueden tener consecuencias nefastas para las partes involucradas.
A este respecto, hay que reconocer que tampoco la Ley 11/2007, en su artículo 13, sobre las Formas de identificación y autenticación de las partes que intervienen en las tramitaciones administrativas, ha resuelto con claridad algunos problemas.
Es más, por lo menos en un caso, esta ley abre una peligrosa brecha digital, que podría hasta incrementarse con el paso del tiempo.
Analizando más detenidamente este artículo, se puede ver cómo se concede a los ciudadanos tres vías para relacionarse con las Administraciones Públicas; esto es:
e-DNI
e-firma reconocida
claves concertadas entre administrado y Administración
En el caso del DNI electrónico, nos encontramos con graves problemas a la hora de utilizarlo como herramienta que identifique y autentifique al ciudadano frente a una Administración Pública.
Para empezar, su difusión, de momento, es muy limitada. Es evidente el esfuerzo por parte de la Administración de difundir esta herramienta, pero es a todas luces insuficiente y obliga a los ciudadanos a las colas de siempre.
En segundo lugar, el e-dni necesitará un lector de tarjetas, bastante difundido en todos los ordenadores de las últimas generaciones y esto parece disminuir los riesgos de exclusión de los ciudadanos por carecer de la tecnología adecuada.
Un tercer y último apunte técnico es que no todos los navegadores actualmente utilizados por los usuarios pueden incorporar el sistema de firma electrónica incorporado en el e-DNI (se queda fuera el Opera). ¿Habrá sido considerado como demasiado minoritario, como para incluirlo entre los navegadores que suporten el e-DNI?
El problema mayor es, en realidad, a mi manera de ver, la exclusión por ley de todos los ciudadanos extranjeros que residen legalmente en España.
Estamos hablando de más de 3 millones de personas que residen habitualmente en España, pagan sus impuestos y necesitan, como los españoles, solicitar, por ejemplo, una licencia de vado al Ayuntamiento donde residen o trabajan.
La Ley 11/2007 ha perdido, en este caso, una gran oportunidad de fomentar la integración social a través de una herramienta informática de trascendental importancia en las relaciones entre administrado y Administración.
¿Estaremos creando e-Ciudadanos de segunda clase? Los costes de implantar también los e-NIE eran demasiado altos? O, simplemente, el legislador se ha olvidado de los extranjeros?
Mientras se resuelven las dudas sobre la operatividad del SIGEM (http://www.mityc.es/es-ES/index.htm), como Gestor Documental para los Ayuntamientos, me dedico a apuntar algunas reflexiones sobre las barreras para la implantación de proyectos de e-Administración.
Me he centrado, hasta la fecha, en las barreras políticas (los responsables de las administraciones locales no son conscientes de las herramientas propias de la Web 2.0) y sobre las barreras técnicas (Gestor Documental), pero he dejado de lado dos aspectos: la formación continua de los funcionarios (abordada prevemente) y la formación de los usuarios/ciudadanos.
El segundo de estos temas es el que quiero abordar. Y lo quiero hacer remediando a un error, que sugiero ya desde el título de esta entrada.
Todo proyecto de e-Administración debe centrarse en el ciudadano, como actor principal de estos proyectos.
Tanto es así que la Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (http://www.boe.es/boe/dias/2007/06/23/pdfs/A27150-27166.pdf) trasforma la "posibilidad" de la Administración de establecer relaciones con los ciudadanos, en "deber" de ésta para atender los derechos de los administrados.
Deberíamos plantearnos, fundamentalmente, la siguiente pregunta: ¿qué quiere un ciudadano de su Ayuntamiento? Sólo entonces, la corporación local debería preocuparse de cómo implantar la e-Administración.
Intuyo que el ciudadano, por ejemplo, no quiere hacer colas y le gustaría realizar los trámites más sencillos (solicitar un vado, reservar la cancha de tenis municipal, etc.) desde su casa, delante de su ordenador.
A eso da respuesta (o debería de darla) un proyecto eficaz de e-Administración. Pero, ¿no nos estaremos olvidando de algo?
Damos por supuesto que los ciudadanos tienen un ordenador en casa, conexión de banda ancha y, además, saben usar la informática no sólo para el chat y descargar películas y música, si no que también poseen lo que se denomina "Alfabetización funcional" (http://es.wikipedia.org/wiki/Educaci%C3%B3n_no_formal).
Todo esto es mucho suponer. La verdad es que tenemos que hacer un alto en el camino y replantearnos el calendario de implantación de e-Administración.
Paralelamente a todas las actuaciones analizadas (concienciación de los responsables, formación de los funcionarios, elección de software, firma electrónica, protección de datos, etc.), deberemos, lo antes posible, preparar (y financiar) toda una serie de programas para que todos los ciudadanos (¡no queremos más brechas digitales!), puedan, si quieren, subirse al tren de estas nuevas tecnologías.
Miren la paradoja: quien más podrían aportar indicaciones sobre este problema (los ciudadanos sin acceso a la información) no podrán ayudarme porque ni siquiera saben que existen estas herramientas para hacer oir su voz.
La última vez (hace tiempo, y me disculpo por ello) se hablaba de la panacea a todos los males, el famoso Gestor Documental.
Decía también, con un poco de utópica inocencia, que ya lo habíamos encontrado. Y eso es cierto a medias. Los Gestores Documentales existen, hay varios, pero ¿cuál elegir?
En los procesos de implantación de la e-Administración estamos ahora en esa fase y nos encontramos con dos opciones fundamentales.
La primera es acudir al mercado.
Ventajas: El software es contrastado; se pueden "visitar" clientes institucionales que ya lo usan y preguntar libremente sobre las reales utilidades, los problemas, además parece asegurada la interoperabilidad, etc.
Desventaja: la misma Administración.
El Plan Avanza (http://www.planavanza.es/Herramientas/PreguntasFrecuentes/pregunta5.htm) ha predispuesto su propia herramienta para que todos los ayuntamientos, a través del SIGEM (http://www.planavanza.es/AvanzaLocal/Aplicaciones/SIGEM) puedan tener un sólido y contrastado Gestor Documental. Además, desde el Ministerio de Industria se asegura su plena operabilidad.
Esta situación parece hacernos descartar la primera opción de acudir al mercado y mirar hacia casa (Administración Pública), ya que tenemos un software que, parece, nos ayudará en esta tarea.
¿Es todo oro lo que reluce? A estas alturas no puedo dar todavía mi opinión, pero el hecho de que el programa de implantación del SIGEM, en los proyectos pilotos, haya saltado, pues, no es un buen presagio.
Además, es cierto que el software es gratuito, pero en ningún momento se han hecho públicos los costes (por lo menos, indicativos) de la consultoría necesaria para su implantación.
La empresa (privada) que ha desarrollado, por cuenta del Ministerio de Industria, este software es Informática El Corte Inglés.
¿Eso quiere decir que, cuando el Ayuntamiento tenga un problema ("esta ventana no se abre", "no puedo configurar la e-firma del nuevo funcionario", etc.), tendremos que llamar a un "902"?
Prometo dar todas las respuestas tan pronto como sepa más sobre el SIGEM.
Siguiendo con nuestro relato de las experiencias en materia de implantación de e-Administración en las Entidades Locales, apuntamos hoy el resultado de las primeras jornadas de "formación" impartidas a los funcionarios de algunos Ayuntamientos.
En realidad, no debería hablarse de "formación", si no casi de indicaciones sobre el futuro que espera a los funcionarios, pieza clave en la implantación exitosa de e-Administración.
He utilizado anteriormente la expresión de "estímulo" y es lo que se ha intentado hacer en esas jornadas, es decir, se ha intentado abrir un debate de cómo tiene que cambiar la administración para la que trabajan. La presentación se puede encontrar en http://www.netconsulting.es/noticias/noticia_completa.php?noticia=141
Después de un rápido repaso a la situación actual de la administración local y su nivel de interactuación con los ciudadanos, he preguntado: "¿En qué ha facilitado vuestro trabajo el uso de las nuevas tecnologías?".
La verdad es que la respuesta ha sido bastante desoladora, ya que la tecnología de la información, en realidad, ha proporcionado más seguridad y ha evitado pérdidas pero, a la hora de la verdad, no ha hecho más ágil la gestión de los asuntos administrativos.
"¿Y si cambiáramos todo eso? ¿Por dónde queréis empezar?". Las expresiones escépticas se han multiplicado al instante. No era yo el primer consultor que le prometía una solución mágica con la que eliminar de sus mesas tantos papeles y ya se habían visto algunos fracasos en proyectos anteriores.
Hemos optado por estructurar las necesidades de los departamentos y buscar una herramienta que, en realidad, nos permitiera controlar "quién hace qué y cuándo".
Esta herramienta, a falta de una mejor definición técnica, la hemos bautizado "Sistema". ¿Cuáles son sus características?
La primera es que todos los funcionarios que trabajen en un acto administrativo tengan la posibilidad de compartir la información y puedan colaborar en la redacción del expediente.
Escuchando las aportaciones de los funcionarios, coincidía con ellos en lo ilógico que resulta, por ejemplo, que en las peticiones de un simple "vado", tengamos que aportar tantos documentos (en papel, por supuesto) cuantos intervinientes se necesitan para la resolución del expediente: registro de entrada, técnico de urbanismo, policía local, técnico de hacienda y recaudación y visado definitivo.
De repente, la petición de un vado se convertía en la creación de un expediente tan enorme que costaba gestionar. Además, cada uno de los funcionarios que participaban en la redacción del acto, ¡guardaba una copia de su aportación!
¿La solución? Conectar todos los funcionarios a un Sistema de Gestión Documental, donde las aportaciones son firmadas electrónicamente, existe el control de las fases del expediente, se sustituye automáticamente a los funcionarios ausentes (bajas, vacaciones, cursos, etc.) y, asunto fundamental, la única información impresa es la notificación de concesión/denegación de la petición del ciudadano.
¿Existe este "sistema"? La respuesta es sí. No se trata de ninguna pócima milagrosa; se trata simplemente de superar con éxito estas dos fases:
- diseñar el procedimiento administrativo;
- elegir un sólido Gestor Documental que permita llevar a cabo el procedimiento elegido;
- hacer llegar el resultado del acto administrativo al ciudadano, de una manera rápida, segura y ajustada a derecho.
La próxima vez, veremos cómo el ciudadano se beneficia de la implantación de un buen Gestor Documental.
Como decía en mi anterior aportación, la búsqueda de las fuentes de financiación para los proyectos de implantación de e-Government en la Administración Local, es un factor crucial.
Pero, también en los casos en los que se obtiene un cierto éxito (léase, obtención de fondos públicos), pueden aparecer sorpresas no siemrpe agradables.
Es el caso de una entidad local que, habiendo obtenido una subvención pública, decide renunciar a ella y aplazar (de momento, sine die) el proceso de implantación de e-Administración.
¿Por qué pasan estas cosas? Pues, más allá de las razones puntuales que pueden afectar a una entidad local en un determinado momento, las causas de estos "fracasos" suelen tener un denominador común.
Un listado bastante exhaustivo de "denominadores comunes" se puede encontrar en www.egovbarriers.gov. También es útil consultar la web www.ccegov.eu.
Generalmente, los problemas de impulso en los procesos de implantación de e-Administración se deben a las reticencias al cambio, entendiendo el mismo, como un proceso constante de renovación de procesos y tareas administrativas.
De hecho, tal y como se apunta en el Think Paper 1: What is the scope for organisational change in the public sector in Europe? (en www.ccegov.eu) las dificultades en el New Public Management se centran en adaptar los cambios en la gestión de la res pública, basándose, con las oportunas correcciones, en los esquemas adoptados con éxito en la empresa privada.
Estas soluciones, cuya teoría parece casi universalmente aceptada, empiezan por la formación y el "estímulo" de los funcionarios, escuchando realmente sus necesidades y aligerando, en la medida de lo posible, los procesos administrativos más tediosos.
Espero poder aportar nuevos comentarios sobre los procesos de formación y "estímulo" que llevaremos a cabo en las próximas semanas.
La primera fase de implantación de la e-Administración en algunos ayuntamientos empezó a través de una obra de evangelización. Es decir, escuchábamos todos los días a los técnicos y funcionarios de las entidades locales manifestar sus frustraciones por la cantidad de papeles que manejaban.
Muchos de estos papeles, además, eran copias de documentos que la Administración ya poseía y casi nadie conseguía explicar el por qué de esta ducplicidad.
Además, estaban los concejales que, de alguna forma, querían dar más funcionalidad a los departamentos, para que fueran más ágiles y rápidos en la respuesta a los ciudadanos.
Hasta ahí las buenas intenciones, pero nadie tomaba la decisión de "hacer algo".
Analizando las distintas Webs que recopilan los datos de interés en materia de e-Government (sugiero www.epractice.eu), comprobaba cómo estas frustraciones eran comunes en la inmensa mayoría de las entidades públicas europeas que todavía no habían emprendido proyectos de digitalización de la información.
Ahí empezó la evangelización. Empezamos a introducir a los técnicos y a los responsables políticos de las corporaciones locales sobre las bondades de la e-Administración. El hecho de que ésta sería una realidad en breve por imperativo legal (todavía no existía la Ley 11/2007), no parecía preocupar a nadie.
Eso nos obligó a renovar nuestros esfuerzos, haciendo hincapié en adelantarnos a los acontencimientos legales y empezar a diseñar un proyecto para trasformar, sin revolucionar, la manera de gestionar la información en las Corporaciones Locales.
Abandonamos de inmediato cualquier proyecto faraónico ya que, estadísticamente, son los que más fracasan. Optamos por empezar por actuaciones parciales, en distintas concejalías. El objetivo era, en realidad, hacer experimentos y medir el impacto de éstos en términos de utilidad para el ciudadano (fundamentalmente, evitar colas) y en términos de eficiencia para la Administración (fundamentalmente, evitar procesos duplicados).
También nos interesamos por posibles fuentes de financiación de los distintos proyectos, ya que, notoriamente, las arcas municipales están casi siempre vacías.
Pasamos a curar el aspecto de la financiación como fundamental, para el desarrollo del resto del trabajo y la verdad es que las cosas no nos fueron mal. Preparamos la documentación necesaria para algunos proyectos de e-Government de tres Ayuntamientos y los tres han obtenido las subvenciones, cuya media supera los 80.000€.
Para empezar, tengo que advertir a los que pudieran estar interesados en leer estas líneas, que este diario no está pensado para dar soluciones. Más bien lo contrario. El objetivo real es plantear las dudas prácticas sobre los procesos de implantación de e-Government en la Administración Local y esperar que los errores en los que incurriremos sirvan para que otros los eviten.
Mi intención es contar cómo se está intentando llevar a cabo algunos proyectos de modernización de la Administración Local en algunos ayuntamientos de la provincia de Alicante.
Además, intentaré limitar los aspectos más puramente técnicos, para centrarme en las dificultades organizativas y de gestión ya que, según mi experiencia, son las principales causas de trabas y retrasos.
Cualquier aportación de los demás participantes a este blog será la bienvenida.
Gracias
